Com um enorme crescimento das despesas com funcionários, acrescidos dos gastos sociais e previdenciários, o Governo Federal, e esgotamento da capacidade de sustentar esses aumento com elevação da carga tributária, de hà muito perdeu a capacidade de investimento, principalmente na infraestrutura, que requer grandes volumes de recursos.
Para dar continuidade aos investimentos a alternativa é recorrer aos recursos privados, através das diversas formas de parceria, dentre as quais as concessões comuns (ou plenas) e as formas de concessão englobadas nas PPPs são as principais.
O Governo Federal, nas gestões do PT conseguiu efetivar as concessões rodoviárias, mais viáveis econômicamente (as chamadas filés) mas não conseguiu dar continuidade ao programa, além de retrocessos, em função do comprometimento de algumas das concessionárias com a Operação Lava-Jato.
As dificuldades para a continuidade do programa de concessões rodoviárias estão na escassez de demanda para os serviços públicos a serem concedidos, na segurança jurídica e na insegurança em relação aos financiamentos para a realização dos investimentos.
Conseguiu também viabilizar as concessões dos aeroportos mais rentáveis (com exceção de Congonhas e Santos Dumont) em duas etapas, mas não conseguiu concretizar a concessão do terceiro lote, que abrange os aeroportos de Fortaleza, Florianópolis e Porto Alegre.
As dificuldades são similares ao das concessões rodoviárias: riscos de demanda, insegurança jurídica e de financiamentos.
O Governo foi relativamente bem sucedido nas concessões da infraestrutura elétrica, tanto na geração, como na transmissão. A distribuição já havia sido objeto de transferência ao setor privado, mediante privatização das empresas estatais de distribuição.
Apesar das grandes obras de geração como Santo Antonio, Jirau e Belo Monte terem se efetivado sob controle privado, envolve ainda grande participação e interferência pública.
Os empreendimentos de transmissão estão sob risco de paralização, por incapacidade de alguns parceiros em concluir os investimentos.
As concessões portuárias pouco avançaram e tanto essas como as ferroviárias estão com impasses em relação à prorrogação dos prazos de concessão. Nenhuma concessão inteiramente nova foi efetivada.
A principal razão dos atrasos ou demoras: a excessiva interferência governamental
As parcerias que precisam ser estabelecidos são de outorga de serviços públicos, antecedidos (ou não) de investimentos públicos.
Por se tratarem de serviços públicos a visão básica é de que devem ser investidos e operados pelo próprio setor público, a partir de recursos tributários. Os serviços podem ser cobrados dos usuários, mas segundo o conceito de "modicidade tarifária". Dada a essencialidade dos serviços, para manter tarifas módicas, o Estado deve subsidiar os usuários. Dotadas de missão pública, os prestadores estatais dos serviços públicos podem ter o monopólio da atividade.
Assim foi com o serviço público ferroviário, e também com os serviços de telefonia, ambos rompidos mediante mecanismos de parceria. Foram parcialmente rompidos em aeroportos e portos. Seguem com serviços de abastecimento de água e em alguns setores dos serviços de energia baseados em combustíveis fósseis.
Ao promover a outorga desses serviços ao setor privado, a doutrina "petista" é que o outorgado deve prestar os serviços públicos, como se estatal fosse. Investindo o necessário para atender às demandas dos usuários, com qualidade, cobrando tarifas módicas e em regime de concorrência.
A doutrina petista que é da esquerda em geral é que o privado deve investir, mas com lucros limitados: se possível, zero. Ou o menor possível. A concepção é basicamente anti-lucro. E o lucro reduzido deve ser convertido a favor do usuário na forma de redução tarifária.
O que nem sempre atende aos interesses do investidor ou empreendedor privado, fazendo com que as parcerias não se concretizem.
O empreendedor privado também aceita a modicidade lucrativa, mas em situações de alta previsibilidade de demanda e de outras condições que afetam o negócio. Diante de incertezas o lucro módico é acrescido por fatores de risco. Se esses não forem aceitos o empreendedor / investidor prefere não se arriscar.
A persistência do Governo petista em engessar as parcerias, restringindo as condições das parcerias, definindo limites para a taxa interna de retorno, participação obrigatória da empresa estatal (como no caso dos aeroportos e das ferrovias), e outras fizeram com que o setor privado não se animasse ou se interessasse em assumir os empreendimentos e serviços.
A essas condições operacionais se acresce o "aparelhamento político" das agências reguladoras, o que aumenta a insegurança jurídica para os concessionários. Quando a direção e equipe da agência são técnicas e profissionais, espera-se que as decisões sejam racionais e sigam modelos consagrados pelas teorias econômicas e jurídicas. Quando as agências são dominadas por políticos ou indicadores deles, como um bom emprego, não se sabe o que esperar deles. É isso que gera insegurança.
O que será necessário para implantar as parcerias?
A primeira condição é de restabelecimento da confiança do mercado.
Essa é uma condição vaga, mas está relacionada com a visão "antilucro" do governo petista. Essa se caracteriza por algumas questões objetivas que podem ser rapidamente modificadas e já constam da MP 727 que estabeleceu o PPI - Programa de Parcerias de Investimentos:
- não limitar a taxa interna de retorno, que deve ser dada pelo mercado;
- não estabelecer a obrigatoriedade de participação acionária ou operacional de empresa estatal;
- estabelecer todas as condições da parceria no contrato inicial, inclusive a regulação do distrato, não deixando cláusulas abertas para serem ajustadas ao longo do contrato;
Estudos prévios
A lei das concessões estabeleceu a possibilidade de ressarcimento pela licitante vencedora do certame de concessão a ressarcir os custos dos estudo prévios, elaborados para instrumentar a concessão, nos termos do art 21 da lei nº 8.987 de 13 de fevereiro de 1995.
Art. 21. Os estudos, investigações, levantamentos, projetos, obras e despesas ou investimentos já efetuados, vinculados à concessão, de utilidade para a licitação, realizados pelo poder concedente ou com a sua autorização, estarão à disposição dos interessados, devendo o vencedor da licitação ressarcir os dispêndios correspondentes, especificados no edital.
Esse mecanismo foi distorcido com a regulamentação das Manifestações de Interesse Privado, como forma do Estado obter sem ônus e desembolso, os estudos prévios.
Com o PPI esse instrumento de viabilização das concessões foi enfraquecido.
(c0nt)
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